स्थानीय राजस्व परिचालन सुधारका क्षेत्रहरू

काठमाडौं । वित्तीय निर्णय स्थान र कार्यान्वयन स्थलबीच दूरी जति घट्छ त्यसैको सापेक्षिता निर्णयको प्रभावकारिता बढ्छ भन्ने मान्यतामा वित्त विकेन्द्रीकरणको अभ्यास भएको हो । यो कर र विनियोजनबीच प्रत्यक्ष सम्बन्ध खोज्ने विधि हो, जसको प्रतिपादन वित्तशास्त्री रिचर्ड मस्ग्रेभले १९५९ तिर गरेका र डब्लू.ओएटसले १९७२ तिर समृद्ध बनाएका थिए । वित्तीय विकेन्द्रीकरणको यही सिद्धान्तलाई वित्तीय सङ्घीयताका नाममा लिन थालिएको छ ।

वित्तीय सङ्घीयताको सिद्धान्तले सङ्घीय शासन प्रणाली स्थानीय समस्या समाधान गर्न कार्यकुशल र प्रभावकारी हुन्छन् भन्ने मान्यता राख्छ । टिबोेउट र ओएटको विकेन्द्रीकरण सिद्धान्तले आर्थिक तथा प्रशासनिक लागत कम हुने स्थानबाट नागरिक सेवा व्यवस्थापन गरिनुपर्छ भन्दछ । विकेन्द्रीकरणको उच्चस्तरको अभ्यास संघीयता हो, जहाँ स्थानीय साधन परिचालनलाई संघीयता कार्यान्वयनको महत्वपूर्ण आधार मानिन्छ ।

विश्वमा २८ मुलुकमा संघीय शासन पद्धति भए पनि कुन शासकीय तहलाई कस्तो र कति राजस्व अधिकार निक्षेपण गर्ने भन्ने स्वीकार्य ढाँचा छैन । राजस्वको प्रकार, आयतन र राजस्व परिचलान जिम्मेवारीको विषय मुलुकले अवलम्बन गरेको सङ्घीयता, कार्यसंस्कृति, ऐतिहासिक पक्ष एवम् शासकीय क्षमताका आधारमा निर्धारण हुने गर्छ । तर हिक्सले राजस्व अधिकारका सन्दर्भमा तीन कुरा महत्वपूर्ण हुने धारणा राखेका छन् । पहिलो, राजस्वको अधिकार तलमाथि गर्न सकिने वा स्वविवेकीय हुनुहुँँदैन, निश्चित हुनुपर्छ, दोस्रो प्रशासनिकरूपमा संकलन गर्न सकिने हुनुपर्छ र तेस्रो कराधारको स्थानीयताको सिद्धान्तलाई महत्व दिएको हुनुपर्छ ।

नेपालको संविधानले शासकीय तहलाई जिम्मेवारी, अधिकार, स्रोत र जवाफदेहिताको प्रक्षेपण गरेको छ । संविधानको धारा ५९ को उपधारा (१) मा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले आफ्नो अधिकार क्षेत्रभित्रको आर्थिक अधिकारसम्बन्धी विषयमा कानुन बनाउने, वार्षिक बजेट बनाउने, निर्णय गर्ने, नीति तथा योजना तयार पार्ने र त्यसको कार्यान्वयन व्यवस्था गर्ने कुरा उल्लेख छ । उपधारा (२) मा संघले साझा सूचीका विषयमा र आर्थिक अधिकारका अन्य क्षेत्रमा प्रदेशलाई समेत लागू हुने गरी आवश्यक नीति, मापदण्ड र कानुन बनाउन सक्ने अधिकार व्यवस्था गरेको छ ।

नेपालमा वित्तीय सङ्घीयता अभ्यासको विस्तृत समीक्षा गर्ने अवधि भइसकेको छैन भने पनि हुन्छ । २०७४ को निर्वाचनपछि क्रियाशील भएका स्थानीय सरकारहरूले आफ्नो पहिलो कार्यावधि समापन गरी गत वर्ष सम्पन्न निर्वाचनपछि दोस्रो कार्यावधि सुरु गरेका छन् । जम्माजम्मी ६÷७ वर्षमा पनि पहिलो आर्थिक वर्ष निर्वाचनको सयममा खासै कार्यसम्पादन गर्न नपाएकाले केवल ६ आर्थिक वर्ष वित्तीय अभ्यास भएको छ । यस अवधिलाई संघीयता अभ्यासको लामो अवधि मान्न सकिँदैन । तर अभ्यासको सुरु दिनदेखि नै वित्तीय सवलता कायम गर्न भने उद्यत रहनुपर्छ । यस आधारमा विश्लेषण गर्दा भने प्रदेश तथा स्थानीय तहलाई हस्तान्तरण गरिएको राजस्व अधिकार अपेक्षितरूपमा अभ्यास हुन सकेको छैन ।

आर्थिक बर्ष २०७६/७७ मा प्रदेश सात प्रदेश सरकारको बजेट २४३ अर्बको बजेटमा १०७ अर्ब आफ्नो राजस्वको हिस्सा थियो भने स्थानीय तहको २६५ अर्बको बजेटमा १५४ अर्ब मात्र आफ्नो राजस्वको अंश थियो । त्यस्तै, आर्थिक वर्ष २०७७/७८ मा प्रदेशको कुल बजेट ३३७ अर्बमा राजस्वको अंश २५४ मात्र थियो । स्थानीय तहको ५१९ अर्बको कुल बजेटमा आफूले सङ्कलन गरेको राजस्व तीन दशमलव ८९ प्रतिशत मात्र थियो, अधिकांश भाग वित्तीय हस्तान्तरण र अनुदानबाट व्यहोरिएको थियो । प्रदेश तहको कुरा गर्दा पनि करिब कुल बजेटमा नौदेखि १४ प्रतिशत मात्र आन्तरिक संकलन गरेका छन् ।

स्थानीय तथा प्रदेश तहमा आन्तरिक राजस्व परिचालनको स्तर कमजोर हुनुले केही महत्वपूर्ण कुराको सङ्केत गर्छ । पहिलो स्थानीय तथा प्रदेश सरकारहरू प्रणाली विकासमा कति सक्षम छन् भन्ने देखिन्छ । भएका स्रोतहरूको राजस्व सङ्कलन गर्ने शक्ति स्थानीय शासनको सामथ्र्य हो । प्रदेश तहमा सापेक्षिकरूपमा करका आधारहरू कम हस्तान्तरण भए पनि गैरकर राजस्वको आधार धेरै छ । तर स्थानीय तहमा कर तथा गैरकर दुवैको आधार धेरै छन् । सम्पत्ति कर बृहत् आधार भएको राजस्व हो, जसको तथ्याङ्कीय आधार समेत तयार भएको छैन । बहाल तथा व्यवसाय करलाई पनि कर आधारमा ल्याइएको छैन । कतिपय पहिचान नै नभएका राजस्वका क्षेत्रहरू छन्, जसलाई तहहरूले खासै ध्यान दिएका छैनन् ।

राजस्व परिचालन गर्न सक्ने कानुनी हैसियत भएर पनि कार्यान्वयनमा नआउनुले स्थानीय जनताप्रतिको उत्तरदायित्व निर्वाहको कमजोर स्थितिलाई पनि इङ्गित गर्छ । स्थानीय कराधार र प्रभाव भएको व्यावसायिक क्षेत्रमा कर लगाउनु र त्यसलाई करदाताकै हितमा पुनविनियोजन गरेर नै स्थानीय आर्थिक क्रियाकलापको आधार खडा हुने गर्छ, जुन कार्य हुन सकेको छैन । सङ्घीयता कार्यान्वयन भए पनि स्थानीय आर्थिक संरचना निर्माणमा प्रदेश र स्थानीय सरकारले प्राथमिकतामा राख्न सकेका छैनन् । आफैँले लगानी गरेर सिर्जना गरेका संरचनाबाट सेवा शुल्क आर्जन गर्न सेकेका छैनन् । निर्वाचित प्रतिनिधिहरूमा सङ्घीय सरकारको वित्तीय अनुदानमा मात्र उद्यत रहने प्रवृत्तिले स्वायत्तता र स्वयम् व्यवस्थापनको शक्तिलाई साँघु¥याएको छ । प्रभावकारी राजस्व परिचालन जनविश्वास आर्जन गर्ने आधार पनि हो, जसको अभाव अहिलेको अवस्था हो ।

वित्तीय कोणबाट सङ्घीयतालाई समस्या वा चुनौती मात्र देख्ने गरिएको छ तर यसले अवसरका नयाँ क्षेत्रमा आशा लाग्दा परिस्थितिको सिर्जना पनि गरेको छ । चुनौतीहरू सजिलै देखिएका छन् । जस्तो कि राजस्वका स्रोतहरूको तहगत हस्तान्तरण भएको छ, संकलित साधनको विभाजन छ तर सङ्घको घट्दैन, प्रतिबद्ध खर्चको आयतन विस्तार भएको छ, राजस्व परिचालन र खर्च क्षमता विकास भएको छैन । प्रणाली निर्माणका चुनौती ठूलो छ, बाह्य स्रोत परिचालन र विवाद समाधानको लागत पनि बढ्दै छ । साँघुरो फिस्कल स्पेस साँघुरो भएको छ । यिनै आधारमा संघीय प्रणालीमाथि आलोचना पनि हुने गरेको छ । तर अवसरका कुरा गर्न राजस्व परिचालन नै विस्तार हुने सम्भावना छ । नयाँ स्रोत पहिचानको अवसर छ । दक्षता वृद्धि गरी साधन उपयोग क्षमता विस्तार गर्न सकिन्छ । व्यवस्थापन लागत घटाइ खर्च प्रणालीमा सुधार गर्न सकिन्छ । संस्थागत दक्षता र सेवा लागतमा सुधार हुन सक्छ । कार्यक्रम र सेवा व्यवस्थापन सहकार्यका क्षेत्र विस्तार भएको छ । आयोजना व्यवस्थापनमा कुशलता ल्याउन सकिन्छ । खर्च केन्द्रहरू घटेका छन्, अनौपचारिक अर्थतन्त्रको आयतन घटाउन सकिने अवस्था छ । यसर्थ सतकर्तापूर्वक व्यवस्थापन गर्दा अनेकौँ अवसर हात लाग्न सक्छन् ।

सङ्घीय प्रणाली नेपालको लागि नयाँ व्यवस्था हो, सिक्दै अभ्यासलाई परिमार्जन गर्दै जाँदा मात्र अवसरहरू सिर्जना र उपयोग गर्न सकिन्छ । साङ्केतिकरूपमा केही सुुझावहरू यहाँ राख्ने प्रयास गरिएको छ । जस्तो कि वित्तीय अधिकार र व्यवस्थापनको साझा बुझाइ विकास भइसकेको छैन । शासकीय तहले आ–आफ्नै रूपमा बुझ्ने, अधिकारप्रति उत्साह देखाउने तर जिम्मेवारीप्रति उदासीन बन्ने प्रवृत्ति देखिएको छ । निर्वाचित पदाधिकारीमा यस विषयमा अभिमुखीकरण आवश्यक छ । साथै, स्थानीय स्रोत नक्साङ्कन गरिएको छैन । आफ्नो कार्य क्षेत्रका स्रोत नक्साङ्कन तथा प्रोफाइलिङ्बाट त्यसलाई उपयोग गर्ने आधार खडा हुन सक्छ । आफूले सङ्कलन गर्ने राजस्वको तथ्याङ्कीय आधार तयार छैन । स्थानीय तथा प्रदेश सरकारहरूले नागरिक तहको तथ्याङ्कीय आधार तयार गर्ने र त्यसलाई संकलन गर्ने रणनीति बनाउनुपर्छ । जस्तो कि पालिकाहरूमा सम्पत्ति करको अधिकार छ । यो कर सङ्कलन गर्न पनि जटिल छ । प्राविधिक आधार तयार गर्दै करदाताको विश्वास जित्ने रणनीति लिनु आवश्यक छ ।

करको दायरामा नआएका क्षेत्रहरू पहिचान गर्नु आवश्यक छ । स्थानीय तथा प्रदेश सरकार प्राकृतिक साधनको व्यवस्थापनमा निकै उदासीन छन् । तर ढुङ्गा, गिटी, बालुवा, पानीका विषयमा निकै उदार छन् । यस्ता प्राकृतिक साधनको उग्रदोहनले तत्कालका लागि साधन प्राप्त भए पनि भविष्यलाई संकटापन्न बनाउँदै छ । यसर्थ कहाँको कति परिणाममा कुन स्रोत उपयोग गर्ने हो, प्राविधिक अध्ययन गरी विवेकशील निर्णय गर्नुपर्छ ताकि प्राकृतिक प्रक्रियाले उत्खनन् हुने वस्तुको पुनर्भरण गर्न सकियोस् ।

जटिल प्रकृतिका करका लागि पालिकाहरूबीच, पालिका र प्रदेशबीच सहकार्य गर्ने पद्धति विकास गर्नुपर्छ । यस प्रकारको सहकार्यले सरकारमा विश्वासको वातावरण बन्ने क्रमसँगै राजस्व परिचालन क्षमता पनि विस्तार हुन्छ । विनियोजनमा प्रियतावादी सोच र राजनीतिक दृष्टिकोणको सट्टा निश्चित मापदण्ड अपनाएर कर आर्जन गर्ने क्षमता र नागरिक विश्वास जित्ने रणनीति लिनुपर्छ । कार्यक्रम कार्यान्वयनमा लागत सहभागिता, श्रम सहभागिता, लाभग्राही साझेदारी र उपभोक्ता समितिजस्ता विधिलाई अवलम्बन गर्दा अतिरिक्त साधन परिचालन हुने, मूल्य अभिवृद्धि हुने, आयोजना व्यवस्थापनमा सुशासन हुने सम्भावना बढ्छ । अहिले धेरै स्थानीय सरकारहरू साधन अपव्ययको प्रश्नमा रहेको सन्दर्भमा यो गतिलो कार्यमूलक जवाफ हुन सक्छ ।

प्रदेश र स्थानीय तहहरू आर्थिक क्रियाकलाप विस्तार गरी आन्तरिक आय बढाउनभन्दा अनुदान र वित्तीय हस्तान्तरण लिनमा रमाएका छन् । निजी तथा सामुदायिक क्षेत्रसँग सहकार्य गरी वित्तीय भार घटाउन उद्यत हुुनु आवश्यक छ । स्थानीय तथा प्रदेश सरकारमा वित्तीय क्षमता विकास गरी प्राप्त साधनको गुणस्तरीयता खर्च गर्नुपर्ने आवश्यकता छ ।

जनताको सबैभन्दा नजिकको सरकार सबैभन्दा उत्तरदायी हुन्छ भन्ने पुष्टि हुन सकेको छैन । स्थानीय तहमा कार्यक्रम, बजेट र खर्चको आन्तरिक नियन्त्रण प्रणाली निकै कमजोर छ । वार्षिक आयव्यय र कार्यक्रम खर्चको अन्तिम लेखा परीक्षण महालेखा परीक्षकले गरे पनि उसले औँल्याएको व्यहोरा फरफारक गर्ने काम पालिकामै हुँदा नियन्त्रण र सन्तुलन एवम् वित्तीय जवाफदेहिताको मान्यता उपेक्षित छ । यसर्थ पालिकाको आम्दानी खर्चलाई आवधिकरूपमा सार्वजनिक गरी नागरिक विवेचना पद्धति बसाल्नु आवश्यक देखिएको छ ।