नेपालमा संघीय राज्यअन्तर्गत प्रदेश सरकारको वर्तमान स्थिति र सुधारका उपाय

गम्भीर बहादुर हाडा
संघीय शासन प्रणालीको सुरुवात स्वीजरल्याण्डबाट भएको मानिन्छ । संघीय राज्य त्यस्तो राज्य हो जसमा छुट्टै अस्तित्व र अधिकारयुक्त साना राज्य (संघहरू आफू–आफूमा पर्याप्त स्वायत्तता र स्वतन्त्रता उपभोग गर्ने गर्छन् र महत्वपूर्ण मुद्दाहरूमा साझा धारणा राख्दै केन्द्रीय राज्यमा संगठित हुन्छन् । संघीय प्रणालीमा संघहरूको राज्य निर्माणमा निश्चित उद्देश्य हुन्छन् । साथै एकात्मक राज्यबाट संघात्मक प्रणालीतर्फ रूपान्तरण हुँदा निश्चित विषयवस्तुमा सम्झौता भए पनि संघहरूलाई अधिकांश मुद्दाहरूमा स्वायत्तता प्राप्त हुन्छ । संघीय राज्य प्रणली के हो र यसले कस्ता अधिकारको बाँडफाँड गर्दछ भन्ने सन्दर्भमा डिएसीको धारणा महत्वपूर्ण देखिन्छ । फेडरलिज्म शब्द लेटिन भाषाको फेडस शब्दबाट लिइएको हो । यसको अर्थ सन्धि अथवा सम्झौता हुन्छ ।

संघात्मक सरकार त्यस्तो सरकार हो, जहाँ संविधानद्वारा देशको शक्ति केन्द्र र तल्ला तहका सरकारमा विभाजित गरिन्छ । सामूहिक उद्देश्य प्राप्तिको लागि राज्यहरू संघीय सरकारको रूपमा रूपान्तरित हुन्छन् । यसरी आबद्ध भए पनि सहभागितामा केन्द्रीय सरकार गठन गरी उसलाई निश्चित आधार प्रदान गर्नुका साथै आफ्नो स्वायत्त शासनको अधिकार सुरक्षित राखी स्थानीय, प्रान्तीय, राष्ट्रिय र अन्तर्राष्ट्रिय सम्बन्ध एवं व्यवहार निर्धारण गरेका हुन्छन् । डायसीको भनाई छ– ‘संघात्मक राज्य एक यस्तो राजनीतिक’ उपायको अतिरिक्त अरु केही होइन जसको उद्देश्य राष्ट्रिय एकता र राज्य अधिकारहरूमा सम्बन्ध कायम गर्नु हो ।

नेपालमा २०७२ साल असोजमा जारी भएको नेपालको संंविधानले नेपाललाई विधिवतरूपमा संघीयतामा लगेको छ । त्यसमा पनि २०७४ सालमा भएको तीनै तहकै निर्वाचनपश्चात् नेपाल तीन तहको सरकार गठनसँगै संघीयता कार्यान्वयनको चरणमा गएको छ । अहिले संघीय सरकार सातवटा प्रदेश र सात सय ५३ वटा स्थानीय सरकार भएको संघीय प्रणलीको सुरुवात भएको छ । यस संगै नेपालको वित्त नीति तीन तहको सरकारमा बाँडिएको छ । तीन तहमा बाँडिएको सरकारको कामसँगै स्रोत परिचालनको सन्दर्भमा पनि तीनै तहलाई विशेष व्यवस्था गरिएको पाइन्छ ।

नयाँ व्यवस्थाअनुसार संघले जेठ १५ गते बजेट प्रस्तुत गर्दछ, प्रदेशले असार १ गते र स्थानीय सरकारले असार १० गते बजेट प्रस्तुत गर्दछन् । बजेट तर्जुमा र कार्यान्वयनसँगै वित्त व्यवस्थापनको पनि हुने गर्दछ । नेपालको संविधान २०७२ को अनुसूची ५ मा संघको अधिकार सूचीको व्यवस्था गरेको छ भने अनुसूची ६ मा प्रदेश सरकारको अनुसूची ७ मा संघ र प्रदेशको साझा अधिकार सूची रहेको छ ।

अनुसूची ८ ले स्थानीय तहको अधिकार सूची र अनुसूची ९ ले तीनै तहको साझा अधिकार सूचीको व्यवस्था गरेको देखिएको छ । संविधानमा भएका यी अनुसूचीहरूले तीनै तहको काम गर्ने कार्यक्षेत्र र स्त्रोत परिचालन गर्ने स्रोतका बारेमा व्यवस्था गरिएको पाइन्छ । अन्तर सरकारी हस्तान्तरण ऐन २०७४ ले संघ प्रदेश र स्थानीय तहबीच राजस्वको अधिकार राजस्व बाँडफाट अनुदान ऋण बजेट व्यवस्थापन सार्वजनिक खर्च र वित्तीय अनुरासन सम्बनधमा व्यवस्था गरेको छ ।

हाल स्थानीय सरकारमा ६ महानगरपालिका र ४६ गाउँपालिका र ११ उपमहानगरपालिका रहेका छन् । केन्द्र सरकारले यी सवै स्थानीय तहलाई संविधानत सरकारले मान्यता दिएको छ । अहिले सबै स्थानीय तहलाई कार्यपालिका, व्यवस्थापिका र न्यायपालिका समेतको अधिकार दिएर सिंहदरबारकै हैसियत दिइएको छ । जनताले अपेक्ष गरेको समग्र विकासाई अब भने स्थानीय तहले दूरदराजसम्म पु-याउने बाटो खुलेको छ ।

आर्थिक वर्ष २०७६/७७ को फागुनसम्म संघीय सरकारको कुल खर्च गत आर्थिक वर्षको सोही अवधिको तुलनामा १२ दशमलव ९ प्रतिशतले वृद्धि भई छ खर्ब १० अर्ब ६८ करोड रुपैयाँ पुगेको छ । संघीय आय १५ दशमलव ८ प्रतिशतले वृद्धि भई पाँच खर्ब २६ अर्ब २२ करोड पुगेको छ । यस अवधिमा संघीय सरकारको बजेट घाटा गत आर्थिक वर्षको सोही अवधिको तुलनामा २ दशमलव ३ प्रतिशतले कमी भई ८४ अर्ब ४६ करोड रहेको छ । आर्थिक वर्ष २०७५/७६ को फागुनसम्म यस्तो घाटा ८६ अर्ब २९ रोड रहेको थियो ।

आर्थिक वर्ष २०७६/७७ को फागुनसम्म संघीय सरकारको राजस्व बचत गत आर्थिक वर्षको सोही अवधिको तुलनामा १ दशमलव २ प्रतिशतले कमी आई २८ अर्ब ९३ करोड रहेको छ । आर्थिक वर्ष २०७५/७६ को फागुनसम्ममा संघीय सरकारको राजस्व बचत गत आर्थिक वर्षको सोही अवधिको तुलनामा १ दशमलव २ प्रतिशतले कमी आई २८ अर्ब ९३ करोड रहेको छ । आर्थिक वर्ष २०७५/७६ को फागुनसम्ममा यस्तो बचत २९ अर्ब २७ करोड रहेको थियो । आर्थिक वर्ष २०७४/७५ मा कुल गार्हस्थ्य उत्पादनको अनुपातमा संघीय सरकारको बजेट सन्तुलन १० दशमलव ४ प्रतिशत घाटामा रहेकोमा आर्थिक वर्ष २०७५/०७६ मा यस्तो घाटा ९ दशमलव ७ प्रतिशत रहेको थियो ।

आर्थिक वर्ष २०७५/७६ मा संघीय सरकारको राजस्व बचत कुल गार्हस्थ्य उत्पादनको शून्य दशमलव ४ प्रतिशत रहेको थियो । आर्थिक वर्ष २०७५/७६ मा संघीय सरकारको कुल आय शून्य दशमलव ५ प्रतिशतले वृद्धि भई सात खर्ब ७४ अर्ब छ करोड रहेको थियो । यस अवधिमा कुल संघीय सरकारी खर्च २ दशमलव १ प्रतिशतले वृद्धि भई ११ खर्ब १० अर्ब ४६ करोड रहेको थियो । आर्थिक वर्ष २०७४/७५ मा संघीय सरकारकको बजेट घाटा तीन खर्ब १७ अर्ब नौ करोड रहेकोमा आर्थिक वर्ष २०७५/७६ मा यस्तो घाटा ७ प्रतिशतले वृद्धि भई तीन खर्ब ३६ अर्ब ४० करोड रहेको थियो ।

आर्थिक वर्ष २०७५/७६ मा कुल गार्हस्थ्य उत्पादनमा संघीय सरकारको कुल खर्चको अनुपात आर्थिक वर्ष २०७४/७५ को तुलनामा ३ दशमलव ६ प्रतिशत बिन्दुले घटेर ३२ दशमलव १ प्रतिशत रहेको थियो । आर्थिक वर्ष २०७५/७६ मा कुल गार्हस्थ्य उत्पादनसँग चालू खर्च, पुँजीगत खर्च र वित्तीय व्यवस्थापनको अनुपात क्रमशः २० दशमलव ७ प्रतिशत, ६ दशमलव ९ प्रतिशत र ४ दशमलव ४ प्रतिशत रहेको थियो । आर्थिक वर्ष २०७५/७६ मा कुल गार्हस्थ्य उत्पादनको अनुपातमा संघीय सञ्चिती कोष र विभाज्य कोषमा जम्मा भएको कुल राजस्व २४ दशमलव शून्य प्रतिशत रहेको थियो । यस अवधिमा कर र गैरकर राजस्व कुल गार्हस्थ्य उत्पादनको क्रमशः २१ दशमलव ३ प्रतिशत र २ दशमलव ७ प्रतिशत रहेको थियो ।

वर्तमान पन्ध्रौँ योजना २०७६–२०८१ मा संघीय शासन प्रणाली
सोच– समन्वय, सहयोग र सहकार्यमा आधारित समावशी सघीय शासन प्रणाली
लक्ष्य– संघीय शासन पद्धतिबाट प्राप्त हुने लाभमा सबै नागरिकको समान पहुँच र अवसर सुनिश्चित गर्ने ।

उद्देश्य
१. लोकतन्त्रवाट प्राप्त हुने लाभको समानुपातिक, समावेशी र न्यायोचित वितरणको अवस्था सिर्जना गर्नु
२. सन्निकटताको सिद्धान्तअनुसार कार्यसम्पादन चने अवस्था सिर्जना गर्नु
३. स्थानीय तहबाट राजनीतिक एवं प्रशासनिक नेतृत्व विकास गर्नु
संघ प्रदेश र स्थानीय तहमा हस्तान्तरण हुने अनुदान रकमको कानुनबमोजिम विनियोजन र खर्च हुन सकेको छैन । वित्तीय संघीयता कार्यान्वयनको लागि प्रदेश र स्थानीय तहको क्षमता विकास हुन सकेको देखिँदैन । संविधनका अनुसूचीमा उल्लिखित कार्यहरू सम्पादनको लागि तथा साझा अधिकारको कार्यान्वयन गर्न कानुन निर्माणमा केही ढिलाइले द्विविधा र असहजमाता ल्याएको छ । यसको साथसाथै अन्तरतह द्वन्द्व, प्रतिस्पर्धा र प्राकृतिक स्रोतको उपयोगमा आई समस्यामा देखिन सक्ने समन्वयको अभावलाई सम्बोधन गर्न कठिनाई श्रृजना गरेको पाइन्छ ।

रूपान्तरणीय सामाजिक परिचालनको मर्मअनुसार योजना तर्जुमा कार्यान्वयन तथा अनुगमनको अध्यासमा लक्षित वर्गको संलग्नताा न्यून रहनु र समाजका हुने खाने वर्गको संलग्नता न्यून रहनु र समाजका हुने खाने वर्ग र राजनीतिक दलका नेताहरूकै हालीमुहाली र वर्चस्व रहिरहेको देखिन आउँछ । स्थानीयस्तरको योजना तर्जुमा र कार्यान्वयन प्रक्रियामा अति राजनीतीकरण हुनु र योजना कार्यान्वयन गर्ने नीति फितलो रहेको छ ।

स्थानीयस्तरमा निर्माण तथा कार्यान्वयन गरिने योजनाहरूमा मानवीय तथा सामाजिक विकासको क्षेत्रमा भनदा पूर्वाधार विकासका क्षेत्रमा जनचासो तथा योजना र कार्यक्रमहरूको माग बढिरहेको देखिन्छ । पूर्वाधारको विकासलाई मात्र विकास भन्ने प्रवृत्तिको भावना रहेको देखिन्छ । तर विकास भन्नेबित्तिकै आर्थिक सामाजिक धार्मिक सामाजिक आर्थिक राजनीतिक र नैतिकताको विकास हुनु पनि त्यत्तिकै जरुरी हुन्छ । स्थानीय निकायहरूको अवैज्ञानिक सांगठानिक ढाँचा ठूलो संख्या, परम्परावादी प्रशासनिक कार्यशैली तथा कमजोर मूल्यांकन प्रणालीले गर्दा पनि समस्या र चुनौती रहेको छ ।

संघीयतामा मुलुक रूपान्तरण भएपछि प्रशांसनिक र प्राविधिकपक्षमा रूपानतरण हुनुपर्ने हो । राजनिवितक संस्कारले त रूपानतरणको नेतृत्व नै गर्न सक्नुपर्ने हो । तापनि परम्परागत कार्यशैली को वितरण र अनुकरण भएको प्रतीत हुन्छ । प्रशासन सुधारको एकीकृत ठाँचा बन्न सकेको देखिँदैन । विषयगत क्षेत्रगत एकल काठे प्रकृतिमा खासै सुधाार हुन सकेको छैन सरकारका तह धेरै र स्रोत उपयोग स्थान धेरै हुँदा संघीयता खर्चिलो हुन जान्छ ।

यदि मितव्ययिता र दक्षता आत्मसात गरिएन भने वित्तीय संघीयताले नतिजा दिन कठिनाइ पर्न आउँछ । समन्वयको अभाव, प्रशासनमा नेतृत्वको कमी, प्रशासनबाट आवश्यक सहयोग प्राप्त नभएको अधिकार प्रत्यायोजनमा आवश्यकताअनुसार एकरूपता नभएको आदिजस्ता प्रदेश सरकारमा समस्या देखापरेका छन् । यसको साथसाथै स्थानीय तहको कोषबाट कानुनविपरीत जथाभावी आफूनिकटका व्यक्ति वा संस्थालाई आर्थिक सहायताबापत ठूलो रकम वितरण गर्ने गराउने र पछि कमिसन लिने गरेको अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगले जनाएको छ । यस्तै आफ्नो अधिकार क्षेत्रभित्र पर्ने विषयमा मात्र कर लगाउनुपर्नेमा केहि स्थानीय तहहरूले कानुनद्वारा प्रदत अधिकार क्षेत्र नाघेर निर्णयहरू गर्ने गरेको पाइएको छ । विकासका एउटै कामलाई दोहरो देखाई झुटा बिलभर्पाइ एवं विवरण बनाई भुक्तानी लिने गरिएको देखिन्छ ।

नेपाल सरकारले प्रदेश तथा स्थानीय तहमा आवश्यक वैदेशिक सहायत परिचालन गर्ने स्पष्ट कार्य विधि र निर्देशिका तयार गरिनुपर्दछ । र संघ प्रदेश र स्थानीय तह तथा अन्तरप्रदेश, प्रदेश र स्थानीय तहबीच कार्यमूलक सम्बनध स्थापित गर्नु पनि त्यत्तिकै आवश्यक रहेको छ । दूरसञ्चार फ्रिक्वेन्सी र रोयल्टीको बाँडफाँड सम्बन्धमा हाल देखिएको समस्या समाधानको लागि राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगमार्फत थप अध्ययन तथा अनुसन्धान गर्नुपर्छ । यसको साथसाथै नेपाल सरकारबाट प्रदेश र स्थानीय तहमा विभाज्य कोषमार्फत जानुपर्ने रकम मासिकरूपमा हिसाब गरी उपलब्ध गर्ने गराउनु पर्दछ ।

वित्त संघीयलालाई प्रभावकारी बनाउन क्षमता विकास र स्पष्ट कार्यविधिहरूको खाँचो छ । दोहोरो खर्च र जनतालाई दोहोरो करको भार नपार्नका लागि प्रभावकारी अनुगमन र नियमन गर्नु आवश्यक रहेको छ । अन्यथा जनताले तिरेको राजस्व दुरुपयोग हुने सम्भावना हुन आउँछ । नेपाल सरकारले सन् २०३० सम्ममा दिगो विकासका लक्ष हासिल गर्न चीन, भारत र बंगलादेशले यातायात क्षेत्रमा हासिल गरेको प्रगतिबाट फाइदा लिन मुलुकको अर्थतन्त्रलाई मजबुत बनाउन र रोजगारी श्रृजना गर्न ग्रामीण एवं स्थानीय यातायात पूर्वाधारलाई पहिलो प्राथमिकता दिन सडक पूर्वाधारमा लगानी गर्नु अति आवश्यक छ  ।

संघीयतामा प्रवेश गरेको मुलुक नेपालले योजना आयोजना र बजेटसँगै पूर्ण र पारदर्शी खर्च व्यवस्थालाई केन्द्रबिन्दुमा राख्नुपर्ने देखिन्छ । ऋण लिनुअघि स्थानीय तहमा के कुरामा स्पष्ट हुनुपर्छ भने विकासका लागि गरिने लगानीमा त्यो कति उपलब्धिपूर्ण हुन्छ । प्राप्त ऋणले कति काम गर्न सक्छ थोरै पुँजीले धेरै काम गर्न सक्छ सक्दैन लगानीको वातावरण र व्यवस्थापन हुन सक्छ/सक्दैन जस्ता विविध आयामबाट हेरिनु आवश्यक छ । आशातित उपलब्धि प्राप्त हुने वा नहुने भन्ने प्रस्ट भएर मात्र लगानी गरिनु जरुरी छ । योजना निर्माणका प्रत्येक तह र चरणमा जनसहभागिताको सुनिश्चित गर्ने र झ्यालबाट योजना छिराउने संस्कृति तथा प्रवृतिको अन्त्य गरिनुपर्छ । योजना तर्जुमा अभ्यासमा अति गरिब दलित, जनजाति, महिला, सिमानतकृत अल्पसंख्यक अदि वर्गलाई केन्द्रमा राख्ने या महत्व दिने गरिएमा अझ राम्रो हुनेछ ।