वित्तीय संघीयताका बाँकी सवालहरु

काठमाडौं । जनतासँग नजिकमा रहेर गरिएको निर्णय सबैभन्दा कार्यकुशल र लागतप्रभावी हुन्छ भन्ने मान्यताका साथ वित्तीय संघीयताको विकास भएको हो । वित्तीय संघीयता विकेन्द्रीकरणको विकसित सिद्धान्त हो, यसले नागरिक सेवा त्यहीबाट व्यवस्थापन गरिनु पर्दछ, जसले आर्थिक तथा प्रशासनिक लागत कम गर्दछ भन्ने मान्यता राख्दछ ।

वित्तीय संघीयताले सरकारका तहहरूको कार्यजिम्मेवारी र स्रोत–साधनबीच तार्किक सम्बन्ध देखाउँदछ । वित्तशास्त्री रिचर्ड बर्डले वित्तीय संघीयताका पाँच सवाल औँल्याएका छन्, जसलाई उपयुक्तरूपमा सम्बोधन गरेर नै वित्तीय संघीयतालाई समृद्ध बनाउन सकिन्छ । पहिलो हो खर्च जिम्मेवारीको प्रश्न, जसले कुन काम कुन तहले गर्ने भन्ने निर्धारण गर्दछ । दोस्रो, राजस्व जिम्मेवारीको प्रश्न, जसले कुन तहले कुन कर लगाउने भन्ने निर्धारण गर्दछ । तेस्रो, तहहरूबीच वित्तीय असन्तुलनको प्रश्न, जसले उपराष्ट्रिय तहहरूमा राजस्व र खर्चलाई कसरी सन्तुलनमा ल्याउँछन् भन्ने उत्तर खोज्छ । चौथो, समतलीय वित्तीय असन्तुलनको प्रश्न, जसले समान तहका सरकारको वित्तीय असन्तुलन घटाउन कस्ता वित्तीय संयन्त्र चाहिन्छ भन्ने उत्तर दिन्छ भने पाँचौँ पुँजीबजार पहुँचको प्रश्न, जसले उपराष्ट्रिय तहहरूले ऋण व्यवस्थापन कसरी गर्ने भन्ने विषयलाई सम्बोधन गर्दछ ।

शासकीय तहहरूबीच साधन स्रोत र कार्यसम्बन्धका आधारमा संघीयताका विभिन्न ढाँचाहरू अभ्यासमा छन्, जस्तो कि द्वैध संघीयता, सहकारितामूलक संघीयता, मार्बल केक ढाँचाको संघीयता, लेएर केक ढाँचाको संघीयता आदि । नेपालमा वित्तीय संघीयताका संवैधानिकरूपमा नै शासकीय तहहरूबीच खर्च जिम्मेवारी, राजस्व अधिकार, अन्तरसरकारी वित्तीय हस्तान्तरण, आन्तरिक ऋण व्यवस्थापन र प्राकृतिक स्रोत परिचालनको सीमा र परिभाषा स्पष्टरूपमा गरिएको छ ।

संविधानका अनुसूचीहरूमा तीन तहको कार्यजिम्मेवारीको वर्गीकरण छ । संघीयता लागू भएका मुलुकहरूमा राज्यका तहहरूबीच एकल, साझा, प्रत्यायोजित र अवशिष्ट अधिकारको उल्लेख भएको छ । संविधानले एकल अधिकार नभनी अधिकारको सूचीमात्र अनुसूचीहरूमा उल्लेख गरेको छ भने प्रत्यायोजित अधिकारको विषयमा उल्लेख गरेको छैन । यो अभ्यासको क्रममा तहहरूबीचको सौहार्दता र समन्वयमा देखिने कुरा हो । यी अधिकार र खर्च जिम्मेवारी निर्धारण गर्दा दक्षता र सन्निकटता, कार्य आयतन, बाह्य प्रभाव, समानता र समावेशीता, आर्थिक स्थिरता, राष्ट्रिय प्राथमिकता, जवाफदेहीता र क्षमता एवं सहकारिता र समन्वयका सिद्धान्तलाई आधार लिइएको देखिन्छ । जसअनुरूप विस्तृत नीति प्रभाव हुने र नियामक जिम्मेवारी संघलाई, मध्यस्थ प्रभाव हुने कार्यहरू प्रदेशलाई र प्रत्यक्ष दैनन्दिनी सरोकार रहने सेवा व्यवस्थापनका क्षेत्रहरू स्थानीय तहलाई सुम्पिएको छ । अधिकार र कार्यक्षेत्रमा दोहोरोपना आउने गरी साझा अधिकारका क्षेत्रहरूको परिभाषा पनि गरिएको छ ।

वित्तीय संघीयताको अर्को आधार कुन तहले कुन र कति राजस्व अधिकार पाउने भन्नेमा रहन्छ । राजस्व अधिकारका सन्दर्भमा तीन कुरा महत्वपूर्ण हुने गर्दछन्, पहिलो राजस्वको अधिकार स्वविवेकीय हुनु हुँदैन, दोस्रो, प्रशासनिकरूपमा संकलन गर्न सकिने हुनुपर्दछ र तेस्रो कराधार स्थानीयताको सिद्धान्तलाई अवलम्बन गरिएकोे हुनुपर्दछ, । नेपालको संविधानले संघ, प्रदेश तथा स्थानीय तहबीच राज्यशक्तिको बाँडफाँट गर्नुका साथै आ–आफ्ना कार्यक्षेत्रमा सम्पादन गर्नुपर्ने कार्यका लागि राजस्वको अधिकार निक्षेपण गरेको छ । जसअनुरूप भन्सार, अन्तःशुल्क, मूल्य अभिवृद्धि कर र आयकर संघका राजस्व अधिकार हुन् भने गैरकरतर्फका राहदानी, भिसा, पर्यटन, क्यासिनो–चिट्ठा, दण्ड जरिबाना र सेवाशुल्कका अधिकार पनि संघमा छ । प्रदेश सरकारमा सवारी साधन कर, मनोरञ्जन कर, वातावरण कर, विज्ञापन कर, कृषि आय कर, घरजग्गा रजिस्टे«सन शुल्कको अधिकार छ । स्थानीय सरकारमा सम्पत्ति, घर बहाल, भूमि, सवारीसाधन, व्यवसाय, विज्ञापन, वातावरण कर र घरजग्गा रजिस्ट्रेसन, सेवाशुल्कलगायतका गैरकरका अधिकारहरू छन् ।

प्रदेश सरकारले संकलन गर्ने राजस्वमध्ये कृषिआय कर, गैरकरअन्तर्गतका सेवाशुल्क दस्तुर, पर्यटन शुल्क र दण्डजरिबाना प्रदेशका एकल अधिकारका स्रोत हुन् भने घरजग्गा रजिस्ट्रेसन शुल्क, सवारीसाधन कर, मनोरञ्जन कर, विज्ञापन कर प्रदेश तथा स्थानीय तहका दोहोरो अधिकार क्षेत्रमा पर्दछन् । कर प्रशासनको सहजताका लागि एकल कर प्रशासन र संकलित राजस्वको विभाजन गरिन्छ । तर, घरजग्गा रजिस्ट्रेसन शुल्क संघले संकलन गरी स्थानीय तथा प्रदेश सरकारलाई ६०ः४० को अनुपातमा विभाजन गरिँदै आइएको छ ।

वित्तीय सम्बन्धको अर्को आधार वित्तीय हस्तान्तरण हो । नेपालमा खर्च आवश्यकता राजस्व क्षमताभन्दा अधिक छ । भूगोल, जनसंख्या, आकार, अवस्थिति तथा पूर्वाधारको विविधताका कारण खर्चको आवश्यकता र स्रोतको सम्भाव्यता फरक छ, परिणामतः कुनै सरकारले राम्रो सेवा दिनसक्ने र स्रोतको अभावका कारण अर्कोले न्यूनतम सेवा प्रवाह गर्न नसक्ने अवस्था आउँछ ।

वित्तीय अन्तर, वित्तीय असमानता, वित्तीय अक्षमता, वित्तीय अन्तरप्रभाव र वित्तीय समाहितीकरणका सिद्धान्तका आधारमा अन्तरसरकारी वित्तीय हस्तान्तरण अभ्यास गरिन्छ । संविधानको धारा ६० अनुरूप संघबाट प्रदेश तथा स्थानीय तहमा वित्तीय समानीकरण, ससर्त, समपुरक र विशेष अनुदान दिने व्यवस्था छ । राजस्व बाँडफाँट एवं प्राकृतिक स्रोतको लाभ वितरणको आधार राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगले निर्धारण गर्दछ । समष्टिगत आर्थिक स्थिरताका कारण बाह्य साहयता परिचालनको अधिकार नेपाल सरकारलाई मात्र छ ।

वित्तीय संघीयता व्यवस्थापनमा राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको भूमिका अहमकारी छ । यसले शासकीय तहबीच वित्तीय स्रोतको बाँडफाँटको आधार निर्माण गर्दछ । संघ र प्रदेशबीच समन्वय कायम गर्न प्रधानमन्त्रीको अध्यक्षतामा अन्तरप्रदेश परिषद्को व्यवस्था छ । अर्थमन्त्रीको अध्यक्षतामा रहेको अन्तरसरकारी वित्त परिषद्ले वित्तीय सम्बन्ध र समन्वयको काम गर्दछ । प्रदेश मुख्यमन्त्रीको संयोजकत्वमा रहने प्रदेश समन्वय परिषद्ले स्थानीय तहहरूबीचको समन्वय र समस्या समाधानको खोजी गर्ने व्यवस्था छ ।

प्रधानमन्त्रीकै अध्यक्षतामा रहेको राष्ट्रिय समन्वय परिषद् र राष्ट्रिय विकास समस्या समाधान समितिले विकास व्यवस्थापनमा विचार विमर्श गर्दै आएको छ । महालेखा नियन्त्रक कार्यालयले विभाज्य कोषको सञ्चालन र निकासा, वित्तीय व्यवस्थापनको क्षमता विकास र प्रणाली निर्माणमा महत्वपूर्ण भूमिका खेल्दै आएको छ । अर्थ मन्त्रालयले संविधान र संघीय कानुनअनुसार वित्तीय मानकहरू निर्धारण, समष्टिगत आर्थिक अनुशासन र अनुदानका सन्दर्भमा समन्वयात्मक भूमिका खेलिरहेको छ । वित्तीय जवाफदेहिता र आर्थिक सम्बन्धको लेखाजोखा लोखापरीक्षणमार्फत सर्वोच्च लेखापरीक्षक निकाय महालेखा परीक्षकको कार्यालयले गर्दै आएको छ ।

संघीय प्रणाली नेपालको लागि आफ्नै अनुुभव र सिकाइ भएको व्यवस्था होइन, अभ्यासका आधारमा परिस्कृत हुँदै अनुुभव संगाल्र्दै जानुुुपर्ने अवस्था छ । हालसम्मको अभ्यासका आधारमा केही चुनौतीहरू देखिएका छन्, जसलाई सम्बोधन गरेर नै वित्तीय संघीयता समृद्ध बनाउन सकिन्छ । पहिलो, वित्तीय अधिकार र व्यवस्थापनको साझा बुझाइ विकास भइसकेको छैन । शासकीय तहहरूले आ–आफ्नै सहजतामा बुझ्ने, अधिकारमा उत्साह देखाउने तर जिम्मेवारीमा उदासीन हुने प्रवृत्ति छ । दोस्रो, स्थानीय तथा प्रदेश सरकारले गर्ने खर्चकार्यको राष्ट्रिय मानक बनी नसकेकोले सरकारहरू चालू खर्चमा उत्साहित छन्, यही प्रवृत्ति रहेमा खर्च दायित्व सामथ्र्यको सीमाभन्दा बाहिर पुुग्ने सम्भावना छ ।

तेस्रो, शासकीय तहहरू आर्थिक क्रियाकलाप विस्तार गरी आन्तरिक आय बढाउनभन्दा अनुदान र वित्तीय हस्तान्तरणमा रमाएका छन् । चौथो, वित्तीय अन्तरसम्बन्ध व्यवस्थित गर्न विभाज्य कोषको व्यवस्थित अभ्यास भइसकेको छैन । पाँचौँ, स्थानीय तह तथा प्रदेश सरकारमा वित्तीय क्षमता विकास गर्नुपर्ने स्थिति छ । छैटौँ, कतिपय स्थानीय तहहरूमा समयमा सभाबाट वार्षिक बजेट पारित गर्न चुक्दै आएका छन् । सातौँ, खर्च जिम्मेवारी र वित्त व्यवस्थाबीच सन्तुलन छैन । आठौँ, स्थानीय तह र प्रदेश सरकारले आन्तरिक राजस्व परिचालन गर्न सकेका छैनन्, अधिकांश खर्च संघीय हस्तान्तरणबाट व्यहोरिएको छ । नवौँ, वित्तीय हस्तान्तरणका लागि आवश्यक हुने खण्डीकृत तथ्यांकहरू उपलब्ध छैनन् । स्थानीय तहमा बजेट विनियोजन तथा खर्च व्यवस्थापनका मान्य सिद्धान्तहरू अभ्यासमा आइसकेका छैनन् ।

दशौँ, जनशक्तिको क्षमता विकासमा पर्याप्त लगानी गर्नु आवश्यक छ, महालेखा नियन्त्रक कार्यालयबाट सञ्चालित तालिम कार्यक्रम पर्याप्त छैनन् । एघारौं स्थानीय र प्रदेश तहहरू एकातिर आफ्ना प्रतिबद्धता पूरा गर्ने दबाबमा छन् तर संघीय सरकारबाट पर्याप्त सहयोग नभएको गुनासो छ । बाह्रौँ, अनुदान तथा वित्तीय हस्तान्तरणका आधार परिमार्जन गर्नुपर्ने अवस्था छ । तेह्रौँ, बाह्य सहायता परिचालनको कार्य संघीय अधिकार क्षेत्र हो, तर कतिपय स्थानीय तथा प्रदेश सरकारले नेपाल सरकारको जानकारी तथा सहमतिविना नै विकास साझेदार एवं कूटनीतिक नियोगसँग सहायता परिचालनका लागि छलफल गरिरहेका छन् ।

चौधौँ, वित्तीय संघीयता व्यवस्थापनका संस्थागत संयन्त्रहरूको सार्थक संवाद हुन नसकेकाले तहगत कार्यसम्बन्ध सौहार्द छैन । पन्ध्रौँ, जनताको सबैभन्दा नजिकको सरकार सबैभन्दा उत्तरदायी हुन्छ भन्ने पुष्टि भएको छैन । स्थानीय तहमा बजेट र खर्चको आन्तरिक नियन्त्रण प्रणाली निकै कमजोर छ । वित्तीय व्यवस्थापनका सबै चरणमा कार्यपालिकाको वर्चस्व रहेकाले नियन्त्रण, सन्तुलन र जवाफदेहिता कानुनीरूपमै चुनौतीप्रद देखिएको छ । यसर्थ वित्तीय संघीयताका नीतिगत सर्तहरू पूरा भए पनि व्यवहारजन्य पक्षहरू सन्तोषजनक छैनन् ।