शासनको विकासक्रम, सुशासनको कसीमा स्थानीय सरकार

डा. माधव अधिकारी
नेपालमा शासनको परम्परा प्राचीन कालदेखि नै सुरु हुन्छ । विभिन्न कालखण्डमा गरिएका प्रयोगहरू बेग्लैबेग्लै शैलीका भए पनि महत्वपूर्ण मानिन्छन् । किराँतकालीन प्राचीन नेपालको शासन पद्धतिमा राज्यलाई अनेक थुममा विभाजन गरिएको थियो । प्रत्येक थुममा जनताले चुनेका पाँच जना पञ्च रहन्थे । थुमभन्दा मुनि गाउँ रहन्थे । प्रत्येक गाउँमा त्यहाँका बासिन्दाले विचारी, मुखिया चुन्दथे । यस कालको थुम अनेक जिल्लामा विभाजन गरिएको थियो भने विभिन्न थुमअन्तर्गत ग्रामहरू रहने व्यवस्था थियो । इतिहास पुरातत्वबाट पुष्टि भएअनुसार स्थानीय स्वशासन सञ्चालन गर्न शान्ति सुव्यवस्था कायम गर्ने झै–झगडाहरू निराकरण गर्ने, अपराधीलाई दण्ड दिने, कर उठाउने, कुलो, नहर र बजारको व्यवस्था गर्ने गर्दथे ।

किराँतहरूले व्यवस्थित शासन व्यवस्था मात्र होइन स्थानीय स्वशासनका परम्पराको समेत विकास गरेका थिए । सुशासनबिना स्थानीय प्रजातन्त्रको विकास र जगेर्ना हुन सक्तैन जबकि स्थानीय प्रजातन्त्रको विकासले स्थानीय सुशासनलाई बल पु-याउँछ । प्रजातन्त्र नै जनताको प्रशासन मात्र नभएर सुशासन पनि हो । तर शासनलाई सुशासनमा परिणत गर्नका निम्ति उचित र उपयुक्त साधन, स्रोत तथा वातावरणको आवश्यकता पर्दछ । यो काम राष्ट्रिय सरकारले गर्ने काम हो । आजको विश्वमा राष्ट्रिय प्रजातन्त्रको सीमाना नाघिसकेको छ । अब बहुराष्ट्रिय प्रजातन्त्रको प्रादुर्भाव भइसकेको । जसको ज्वलन्त प्रमाण पश्चिम युरोपेली व्यवस्थालाई लिन सकिन्छ जहाँ राष्ट्र–राष्ट्रको प्रजातन्त्र मिसिन गएका छन् ।

राजा मानदेवको पालादेखि (४६४–५०० ई) लिच्छवि कालको स्पष्ट जानकारी पाइन्छ । लिच्छवी शासनकालको प्रशासन व्यवस्था सोझै केन्द्रबाट शासन गरिने देश र केन्द्रको अधिनमा रही सामन्तहरूद्वारा शासन गरिने देश गरी दुई खण्डमा विभाजित थियो । जिल्लालाई विषय भनिन्थ्यो र स्थानीय प्रशासनलाई चलाउने विषयपति हुन्थे । यसरी केन्द्र सामन्तट र विषय एकातिर थिए भने ग्राम, तल र द्रङ स्थानीय तहमा थिए । जसमध्ये ग्राम पञ्चालीको व्यवस्था स्थानीय तहमा थियो ।

ग्राम पञ्चालीको सदस्य स्थानीय पाँच बुढापाकाले स्थानीय विवाद समाधान गर्ने, कर उठाउने, चोरी, डकैती, हत्या, व्यभिचार र विवाह विच्छेदजस्ता पञ्चपराध हेर्दथे । लिच्छविहरू पछि मध्यकालमा प्रायः मल्ल राजाहरूले शासन गरे यसबेला केन्द्र र स्थानीय शासन थियो, लिच्छविहरूको शैली अपनाई विषय (जिल्ला)लाई थुम, बस्ती, ग्राम तथा टोल, उमरा, आदिले स्थानीय प्रशासन चलाउँदथे । मध्यकाल उल्लेखनीय नभए पनि पञ्चायत, पञ्चाली र पछि पञ्चसमूच्यय, पञ्चजस्ता संस्थाले स्थानीय तहमा लोकप्रियता लिएको पाइन्छ ।

पृथ्वीनारायण शाहबाट विभिन्न बाईसे–चौबीसे स–साना राज्यहरूलाई मिलाई एउटा विशाल मुलुकको रूप दिने काम भएको थियो । यसलाई राजनीतिक एकीकरण मात्र मान्न उपयुक्त हुन्छ । पृथ्वीनारायण शाहले आफ्ना भारदारहरूलाई दिएको दिव्य उपदेशमा नेपाल चार जात छत्तीस वर्णको फूलबारी भनेका थिए । यस दिव्य उपदेशबाट नै थाहा लाग्दछ कि उनको कसैप्रति भेदभाव थिएन, सबैलाई समान अवसर दिनु र समान व्यवहार गर्नु उनको प्रमुख नीति थियो ।

तर वि.सं. १९१० मा राणा प्रधानमन्त्री जंगबहादुरले मुलुकी ऐन लागू गराई नेपाली जनतालाई ठूला र साना, छुत र अछुत, तागाधारी र मतवालीमा विभाजत गरे । तत्पश्चात धर्म, लिंग, जातजाति आदिका आधारमा नेपाली जनता आपसमा विभक्त भई नेपाली समाजमा असमानता र वैमनस्य कायम भयो । यस कालमा शक्ति विकेन्द्रीकरणको ठीक उल्टो राजालाई समेत निस्क्रिय र अधिकारविहीन बनाई शक्ति केन्द्रीकरण गरिएको थियो । जहाँ सुशासनको कल्पना समेत गर्न सकिँदैनथ्यो ।

नेपालमा स्थानीय सरकारको स्थापना जेजस्तो भए पनि राणाकालदेखि नै प्रयास भएको पाइन्छ । सन् १९२६ को विधानअनुसार मान्यजन कचहरीको स्थापना र २००४ सालको वैधानिक कानुनले स्थापित गर्ने प्रयास पञ्चायती इकाइहरू यसका उदाहरणहरू हुन् । नेपालमा सुशासनको जग निर्माण गर्नु र कार्यान्वयन गर्ने स्थानीय निकायमा सुशासन कायम गर्न सक्नु पर्दछ । मानवीय बसोबासको प्रथम आयामको रूपमा ग्रामीण क्षेत्रलाई मानिन्छ, जहाँ मानिसका गतिविधिहरू सामाजिक क्रियाकलापसँग सम्बन्धित हुन्छन् ।

ग्रामीण क्षेत्र त्यस्तो भौगोलिक इकाइ हो जो अवसरमा पहुँचको दृष्टिकोणले इतिहासदेखि हालसम्म प्रताडित रहेको छ । सुशासनको प्रत्याभूति र सामाजिक न्यायको व्यवस्था स्थानीय लोकतन्त्रमा हुन सक्दछ । गाउँघरका सानातिना समस्या सुल्झाउन स्थानीय निकायहरूलाई सीमित अधिकार दिइएको भए पनि यस कालमा पारिवारिक शासन भएकाले अन्य सुधार र देश विकासमा काम हुन सकेनन् ।

२००७ सालमा प्रजातन्त्र स्थापना भएपछि पनि शासनलाई बलियो बनाउने कामलामो समय हुन सकेन । २०१९ सालमा नेपालको संविधान घोषणा गरेपश्चात् पञ्चायती व्यवस्था स्थापना गरियो । तर जनहितमा कार्य हुन सकेन । २०४६ सालको जनआन्दोलनले बहुदलीय व्यवस्थाको पुनस्र्थापना गरेपछि तीन पटक आम निर्वाचन भयो तर पटकपटक सरकार परिवर्तन भए ।

सोचेअनुसार देशमा सुशासन कायम हुन सकेन, जनता अधिकारसम्पन्न हुन नपाएको भनी २०६२/०६३ सालको जनआन्दोलन भयो । उक्त लोकतान्त्रिक जनआन्दोलनपश्चात् नेपालमा २०६४ साल चैत्र २८ गते संविधानसभा निर्वाचन भयो । सो संविधानसभा २ वर्षभित्र नेपालको संविधान बनाउने भनिए पनि पटकपटक म्याद थप्दै २०६९ जेठ १४ गते संविधान बनाउन नसकी भंग भएको थियो । दोस्रो संविधानसभाको सदस्यहरूको निर्वाचन विसं २०७० मंसिर ४ गते सम्पन्न भयो । र अन्ततः २०७२ असोज ३ गते यसै संविधान सभाबाट नेपालको संविधान २०७२ जारी भयो ।

नेपालको संविधानले स्वायत्तता र स्वशासनको अधिकारलाई प्रस्तावनामै आत्मसात गरेको छ । संविधानको धारा ५६ ले लोकतान्त्रिक गणतन्त्र नेपालको मूल संरचना संघ, प्रदेश र स्थानीयतह गरी तीनतहको हुने र नेपालको राज्यशक्तिको प्रयोग तीनवटै तहले गर्ने व्यवस्था गरेको छ । यी तीनवटै तहबीचको सम्बन्ध सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्तमा आधारित रहने परिकल्पनाका साथ संविधानले संघ, प्रदेश र स्थानीय तहका एकल अधिकारहरूको व्यवस्था गरेको पाइन्छ ।

नेपालको संविधानले सक्षम, स्वायत्त र जिम्मेवारी वहन गर्नसक्ने समावेशी स्थानीयतहको परिकल्पना गरेको छ । राज्य सञ्चालन विभिन्न तह र निकायबीच काम र अधिकारको दोहोरोपनको अन्त्य गरी नागरिकलाई प्रवाह गर्ने सेवाको प्रभावकारी व्यवस्थापन गर्न संविधानले स्थानीय तहको अधिकारको कार्यसूची व्यवस्था गरेअनुरूपका कार्य सम्पादन गर्न ती इकाइहरू आर्थिकरूपमा आत्मानिर्भर र स्रोत परिचालन र व्यवस्थापनमा सक्षम हुनुपर्ने भई स्थानीय तहको तपशिलअनुसार पुनःसंरचना भयो ।

मानव सभ्यता विकासको क्रममा मानवजाति राज्य सञ्चालनको प्रक्रियामा समावेश हुन थालेपछि अधिकार र दायित्वको बाँडफाँड बहस सुरु भएको हो । केन्द्रीकृत र विकेन्द्रित राज्य पद्धतिको विषय नवीन होइन तर प्रजातान्त्रिक शासन पद्धतिको मौलिक मान्यता विकेन्द्रीकरण हो । केन्द्रमा रहेको शक्ति, अधिकार, दायित्व, साधन र स्रोत जतितल्लो निकाय तह र वर्गमा निःसृत हुँदै जान्छ त्यति नै प्रजातन्त्रिक शासन व्यवस्थाले सार्थकता पाएको ठानिन्छ । सोअनुसार, सिंहदरबारको अधिकार गाउँगाउँमा भन्ने भयो । सो क्रममा दिगो विकासको प्रक्रियालाई सबल बनाउन समाजमा रहेका कमजोर वर्गसम्म विकासको प्रतिफल पुग्न सकोस् भन्ने अभिप्रायले स्थानीय सरकारलाई समाज विकासको प्रमुख निकायको रूपमा प्रस्तुत गरियो ।

लोकतन्त्रको सफल प्रयोग आमजनताले अनुभूत गर्नसक्ने, सहभागी बन्न सक्ने, निर्णय निर्माण र निरुपणमा भूमिका खेल्ने सुशासन हुनसक्छ । सबै क्षेत्रका जनतालाई वढी अधिकारसम्पन्न र उत्तरदायी बनाउनुमा नै लोकतन्त्रको सार्थकता रहन्छ । आफ्नो राज्यको भाग्य निर्माण जनता आफैँले गर्दछन् । मुलुकको चौतर्फी विकास, जनताको सक्रिय सहभागिता जुटाई स्थानीय सरकारले विकासको लागि सुशासन सशक्त बनाउन सक्छ । लोकतन्त्रको मूल आधार स्थानीय सुशासन हो । स्थानीय सुशासनको भरमा केन्द्रीय शासनको कार्यबोझ कम हुन्छ । राष्ट्रिय विकासको आधार भूमि नै स्थानीय सुशासन हो ।

विश्वव्यापी रूपमा स्वीकृत आधारभूत मानव अधिकार, बहुदलीय प्रतिस्पर्धात्मक लोकतान्त्रिक प्राणाली, जनतामा निहित सार्वभौमसत्ता र जनताको सर्वाेच्चता, संवैधानिक सन्तुलन र नियन्त्रण, कानुनको शासन, सामाजिक न्याय र समानता, स्वतन्त्र न्यापालिका, आवधिक निर्वाचन, नागरिक समाजको अनुगमन, पूर्ण प्रेस स्वतन्त्रता, जनताको सूचनाको अधिकार, राजनैतिक दलहरूको क्रियाकलापहरूमा पारदर्शिता र जवाफदेहिता, जनसहभागिता, निष्पक्ष, सक्षमतथा स्वच्छ प्रशासनतन्त्रका अवधारणाहरूको पूर्ण परिपालन गर्ने राजनैतिक प्रणाली अवलम्वन गरी भ्रष्टाचार र दण्डहीनता अन्त्य गर्दै सुशासन कायम गर्ने कार्य राज्यको दायित्व हुने व्यवस्था गरेको छ । यसरी सुशासन राज्यको दायित्वको रूपमा संविधानले नै अंगीकार गरेको अवस्था छ ।

नेपालको संविधान नेपाली जनताको सात दशकको अथक प्रयासबाट प्राप्त भएको हो । युगीन यो पलको अपेक्षासहित नेपाली जनताले गरेको जनआन्दोलनको अभिलासा र गरिमामयको सार्थकता नै शासन व्यक्तिको होइन विधिको हुनुपर्छ भन्ने लोकतान्त्रिक मान्यता हो । सार्वभौमसत्ता सम्पन्न नेपाली जनताले सामन्त, निरंकुश, केन्द्रीकृत र एकात्मक राज्यव्यवस्थाले सृजना गरेको सबै प्रकारका विभेद र उत्पीडन अन्त्य गर्ने, बहुभाषिक, बहुधार्मिक, बहुजातीय, बहुसंस्कुतिक तथा भौगोलिक विविधतायुक्त विशेषतालाई आत्मसात गरी ऐक्यबद्ध, सामाजिक, सहिष्णु, र सदभावनालाई संरक्षण एवं प्रवर्द्धन गर्दै वर्गीय, जातीय, क्षेत्रीय, भाषिक, धार्मीक, लैंगिक विभेद र सबै प्रकारका छुवाछुतको अन्त्य गरी समानुपातिक, समावेशी र सहभागितामूलक सिद्धान्तको आधारमा समतामूलक समाजको निर्माण गर्ने संकल्प गर्र्दै वर्तमान नेपालको संविधान जारी भएको पाइन्छ ।

संविधानले संघिय लोकलान्त्रिक शासन व्यवस्थाको माध्यमद्वारा दिगो शान्ति, सुशासन, विकास र समृद्धिको आकांक्षा गरेको छ । प्रतिस्पर्धात्मक शासन प्रणाली, नागरिक स्वतन्त्रता, मौलिक अधिकार, मानव अधिकार, बालिग मताधिकार, आवधिक निर्वाचन, पूर्ण प्रेस स्वतन्त्रता तथा निष्पक्ष र सक्षम न्यापालिका र कानुनी राज्यको अवधारणा सुनिश्चित गरको छ । साथै लोकतान्त्रिक मूल्य र मान्यतामा आधारित समाजवादप्रति प्रतिबद्धता राखी समृद्ध राष्ट्र निर्माण गर्ने संकल्प गरको छ । नेपाली जनताको यो संकल्पसहित जारी भएको संविधानबाट राजनैतिक स्थीरता र न्यापूर्ण समाजको निर्माण हुनेछ ।

संविधानअनुसार संघ, प्रदेश र स्थानीय गरी राज्यको तीन तहलाई संवैधानिक व्यवस्था गरिएको पाइन्छ । माथिको तालिकामा उल्लेख गरिएको सात सय ५३ स्थानीय सरकारको देश निर्माणमा मुख्य भूमिका हुन्छ । जनताले प्रत्यक्ष सेवालिने ठाँउनै स्थानीय निकाय हो । यो सबल र प्रभावकारी हुनुपर्दछ । स्थानीय सरकारलाई सबल र प्रभावकारी बनाउन निर्वाचित पदाधिकारी एवं त्यहाँ काम गर्ने कर्मचारीको अहम भूमिका हुन्छ । स्थानीय सरकारमा काम गर्ने निजामती एवं अन्य कर्मचारीहरू स्वच्छ र सक्षम भएमा मात्र समृद्धि र सुशासन हुन्छ ।

देशको शासनव्यवस्था परिवर्तित भै सिंहदरवारको अधिकार स्थानीय निकायमा गएको प्रत्याभूति दिई सुशासन र सार्वजनिक सेवाको प्रभावकारिता प्रमाणित गर्ने बेला आएको छ । नेपाली जनताको अगाडि सुशानको कसीमा स्थानीय सरकार रहेको छ । त्यसैले राष्ट्रनिर्माणमा स्थानीय सरकारको महत्वपूर्ण भूमिका छ । यसको लािग सेवा प्रदायकमा पारदर्शिता र चुस्तताप्रति प्रतिबद्धता नै मुख्य गहना हो । स्थानीय सरकार प्रत्यक्षरूपमा सेवाग्राहीको सधैं नै सार्वजनिकरूपमा कामकाज गर्ने निकाय हुन् ।

सेवाप्रदायकले सेवा दिँदा आफ्नो स्वार्थ नहेरी सेवादिनु पर्दछ । अतःस्थानीय सरकार, जनताका लागि सेवा गर्न पारदर्शिता र चुस्ततामा प्रतिबद्धता भई जीवन्त रहनै पर्छ । यसपछि मात्र सुशासन भई समृद्ध नेपालको सृजना हुनेछ । तब मात्र हरेक वर्ष भाद्र २२ (सेप्टेम्वर ७) गते मनाइने निजामती सेवा दिवसले सार्थकता पाउनेछ ।