सङ्घीयता कार्यान्वयनका आधारभूत कानुन

काठमाडौं,संविधान कार्यान्वयनपछि निर्वाचित संस्थाहरुले आफ्नो पहिलो कार्यावधि सङ्घीयता कार्यान्वयनका केही आधारभूत कानुनबेगर नै पूरा गरे । संविधानले दिएको अधिकार प्रयोग गर्ने प्रणाली निर्माण गर्न ती कानुनहरुको अभावमा आफूहरुले काम गर्न नपाएको र कार्यकाल खेर गएको गुनासो पालिका प्रमुख र प्रदेश सरकार प्रमुखहरुले गरेका थिए । कानुनी आधारशिलाविना काम गरिनस् भन्नुु कति युक्तिसङ्गत थियो, त्यो कुरालाई छाडेर अब दोस्रो कार्यकालमा त्यो अवस्था नरहोस् भन्ने अहिलेको अपेक्षा हो ।

संवैधानिक सिद्धान्तहरु कार्यान्वयन हुनका लागि कानुनी संरचना चाहिन्छ । सङ्घीयता कार्यान्वयनको प्रणाली निर्माण संविधान र सङ्घीय कानुनको आधारमा मात्र हुन सक्दछन् । सङ्घीय तहबाट बनाउनुपर्ने कानुनहरु समयमा नबन्दा प्रदेश तथा स्थानीय सरकार (केही हदमा सङ्घीय सरकार) निरूपित भूमिका पूरा गर्न सक्दैनन् । यस अवस्थामा प्रदेश व स्थानीय सरकारले काम गरेन भन्ने आधार पनि रहँदैन । सर्वसाधारणले सङ्घीयता भनेको आफूले पाउनुपर्ने सेवा सजिलै, कम लागतमा, भनिएको समयमा र नजिकबाट पाउने अवस्थालाई बुुझेका छन्, कानुन तथा नीतिको अभावमा आफूहरुले सेवा नपाएको बुुझ्दैनन् । उनीहरुले पाउनुपर्ने सेवा नपाउँदा त्यसको पहिलो आलोचना नजिकको सरकारमाथि हुने गर्दछ । किनकि नजिकको सरकारबाट सेवा पाउनका लागि सङ्घीयता चाहिएको थियो ।

सङ्घीयताका सिद्धान्तले नीति नियामकीय भूमिकामा सङ्घलाई र सेवा व्यवस्थापनको भूमिकामा उपराष्ट्रिय (स्थानीय र प्रदेश) तहलाई लिने गर्दछ । केही अधिकार र जिम्मेवारीका क्षेत्रहरुमा दोहोरोपन र सहकार्य हुने गर्दछ । जस्तो कि मौलिक हक कार्यान्वयनमा नीति मापदण्ड निर्माणको काम सङ्घीय सरकारको हो, तर यससम्बन्धी सेवा व्यवस्थापन र प्रशासनमा प्रदेश र स्थानीय सरकारले काम गर्दछन् । त्यस्तै सेवा उत्पादन र वितरणमा पनि स्थानीय र प्रदेश सरकारका संरचना एवम् निजी क्षेत्र परिचालित हुने गर्दछन, तर मानकहरुको नियमनमा भने सङ्घीय सरकारकै भूमिका रहन्छ । न्याय, प्रतिरक्षा र बाह्य सम्बन्धका सेवाहरुमा सबै भूमिका सङ्घीय सरकारले लिनुुपर्ने हुन्छ भने सामान्य सामाजिक–आर्थिक सेवा र विकास व्यवस्थापनमा स्थानीय तथा प्रदेश सरकारहरु क्रियाशील हुनुुपर्ने हुन्छ । कानुनको कानुनको अभावमा कतिपय भूमिका पूरा गर्न बाधा पुुगेको छ । लामो समयसम्म अत्यावश्यक कानन नबन्दा सघीयतालाई आन्तरिकीकरण नगरिएको वा सङ्घीय मनोविज्ञान छैन यसअनुरुप नभएको हो कि भन्ने सन्देह पनि जन्मेको छ ।

२०७४ मा नै बनिसक्नुपर्ने केही कानुनहरु अहिले पनि बनेका छैनन् । त्यसैले सेवा तथा विकास व्यवस्थापन र प्रणाली निर्माण गर्न बाधा पर्न गएको छ । कतिपय कानुनहरु एकआपसमा बाझिइरहेका छन् भने कतिपय अपूर्ण छन् । यी कानुनहरु निर्माणमा सङ्घीय तहले यही आर्थिक वर्षभित्र आफ्नो दायित्व पूरा गर्ने पर्दछ । अन्यथा सङ्घीयता कार्यान्वयन विफल हुन्छ, जनआकाङ्क्षा पूरा हुँदैनन् र विकास र समृद्धिको यात्रा अवरुद्ध भइरहनेछ । सङ्घीयता भनेको सेवा होइन, राजनैतिक कार्यकर्ताको व्यवस्थापन मात्र हो भन्ने अनुुभूति पर्न जान्छ ।

सङ्घीय तहबाट बन्नुपर्ने पहिलो कानुन निजामती सेवा ऐन हो । यो कानुन २०७४ वा पहिलो निर्वाचनअघि नै बनिसक्ुनुपर्ने थियो । २०४९ मा बनेको निजामती सेवा ऐनले सङ्घीयतालाई चिन्दैन । एकात्मक ढाँचाको सरकार, केन्द्रीकृत निजामती सेवा समूह र पद व्यवस्थापन यसका विशेषता हुन् । संविधानको धारा ५६ ले तहगत शासकीय संरचनाको व्यवस्था गरेको छ, धारा ५७ ले कार्यक्षेत्र र जिम्मेवारीको र धारा २८५ ले तीनै तहको सरकारमा छुट्टाछुट्टै निजामती तथा अन्य सरकारी सेवाको गठन गरी सञ्चालन गर्न राज्यलाई निर्देश गरेको छ ।

संविधान जारी भएको सात वर्षसम्म निजामती सेवा (सम्पूर्ण सार्वजनिक प्रशासन) लाई कानुनविहीन राख्न हुँदैनथ्यो । कर्मचारी व्यवस्थापन नै सेवा व्यवस्थापन र प्रणाली निर्माणको पहिलो आधार हो । सङ्घीय निजामती सेवा ऐन सार्वजनिक प्रशासन र सेवा प्रवाहको मार्गदर्शक कानुन हो । यसले शासकीय तहमा रहने कर्मचारीको नीतिदेखि वृत्ति व्यवस्थापनका सबै पक्षलाई आधार दिन्छ । धेरैपटक छलफल भई संसदीय प्रक्रियामा प्रवेश गरेको यो कानुन राजनैतिक तहको मतैक्य अभावमा जारी हुनुसकेको छैन । यसै आर्थिक वर्षमा यो कानुन आउनु पर्दछ, त्यो पनि तदर्थ रुपमा होइन, व्यवस्थापकीय पूर्णता र राजनैतिक सहमतिमा आउनुपर्दछ ।

अर्को अत्यावश्यक कानुन शिक्षा ऐन हो । अहिले शिक्षा ऐन, २०२८ कार्यान्वयनमा छ । एकात्मक केन्द्रीकृत शासन प्रणाली, शैक्षिक भूमिका सरकारको मात्र भएको र शिक्षालाई संकीर्ण रुपमा हेरिने समयमा जारी भएको यो ऐन दुुई दशकअघि नै अर्को ऐनबाट प्रतिस्थापित भइसक्नुपथ्र्यो । अहिले सङ्घीय संरचनाअनुसार शिक्षाको कार्यक्षेत्र तीन तहका सरकारमा विभाजित छ । शैक्षिक मापदण्ड र परीक्षण प्रविधि सङ्घीय सरकारको कार्यक्षेत्रमा भए पनि माध्यमिक तहसम्मको शैक्षिक कार्यक्रम सञ्चालन, स्वीकृति र सुपरिवेक्षणको काम स्थानीय सरकारको कार्यक्षेत्रमा छ ।

यसो हुनु ठीक थियो वा थिएन भन्ने प्रश्न उठाउन सकिने अवस्था पनि छैन, किनकि संविधानले निर्धारण गरेको कार्यक्षेत्र संशोधन नभएसम्म यसैलाई राज्यइच्छा मान्नुपर्ने हुन्छ । तर शैक्षिक प्रशासनको अख्तियारीका सम्बन्धमा कानुनले कुनै व्यवस्था गरेको छैन । प्राथमिक तहको शिक्षकलाई गर्नुपर्ने कारबाही कसको हो ? नियुक्ति कसले गर्ने ? शैक्षिक संस्था दर्ता गर्ने स्थानीय सरकारको अन्य दायित्व के हुने जस्ता अहम् पक्षहरु कानुनी व्यवस्थाभन्दा बाहिर छन् । यसले एकप्रकारले शैक्षिक तदर्थतालाई प्रवद्र्धन गरिरहेका छ । शिक्षकलाई व्यवस्थापन, प्रोत्साहन र अनुशासन कायम गर्न, तहगत सरकारबीच सहकार्य गर्न र शैक्षिक कार्यक्रमहरुलाई स्थानीयता र राष्ट्रिय मूल्यअनुरुप संयोजित गर्न पनि कानुनको अभाव भइरहेको छ ।

त्यस्तै सीप शिक्षा (प्राविधिक शिक्षा तथा व्यावसायिक तालिम) का सम्बन्धमा पनि निकै अन्योल छ । विद्यालयस्तरको ट्रेड स्कुल÷कार्यक्रमहरु कुन तहको हो, प्रदेश संरचना कसरी व्यवस्था गर्ने र कार्यक्रम सञ्चालनको स्तरीयताको भूमिका कसरी निर्धारण कसरी गर्ने भन्ने अन्योलमा प्राविधिक शिक्षा विगत पाँच वर्षदेखि गुज्रिरहेको छ । शैक्षिक समस्याको अर्को पक्ष उच्च शिक्षा कानुनको अभाव पनि हो । प्रत्येक विश्वविद्यालयका लागि छुट्टै ऐन, छुट्टै सेवा आयोग, छुट्टै परीक्षा नियन्त्रक, छुट्टै समकक्षता र पाठ्यक्रम विधि कति उपयुक्त हो ? विश्वविद्यालयसम्बन्धी एकीकृत कानुनको अभावले प्रतिस्पर्धी जीवोपयोगी शिक्षा होइन, धेरै विश्वविद्यालयको अवधारणाले प्रश्रय पाइरहेको छ । विश्वविद्यालयहरु छरिएर शिक्षा मन्त्रालयले प्राज्ञिक पकड गुुमाएको छ ।

विषयगत मन्त्रालयहरु विश्वविद्यालय खोल्न लागिपरिरहेका छन् भने राजनैतिक तथा प्राज्ञिक धुुत्र्याइँ गर्ने बुद्धिजीवी (?) वर्ग आफ्नो साध्य पूरा गर्न विभिन्न नाममा विश्वविद्यालयहरु स्थापना गरी राज्यलाई भार बोकाइरहेका छन् । एउटा उद्देश्यका लागि प्रतिष्ठान स्थापना गर्ने अर्कै शैक्षिक कार्यक्रम सञ्चालन गर्ने प्रवृत्ति छ । सम्बन्धन तथा सञ्चालन प्रक्रियाहरु निकै अपारदर्शी छन् । बाह्य विश्वविद्यालयबाट भएको शैक्षिक क्रियाकलापमा प्राज्ञिक कार्यभन्दा व्यापारिक चाख बढी देखिएको छ । परिणामतः उच्च शिक्षाको राष्ट्रिय एवम् प्राज्ञिक उद्देश्य स्थापित छैन । यसर्थ यसै आर्थिक वर्ष विद्यालय शिक्षा ऐन, २०८०, सीप शिक्षा ऐन, २०८० र एकीकृत उच्च शिक्षा ऐन, २०८० अनिवार्य रुपमा जारी हुनुुपर्दछ ।

संविधानको धारा २९० ले गुठीको मूलभूत मान्यतामा असर नपर्ने गरी गुठी जग्गामा भोगाधिकार रहेका किसान एवम् गुठीको अधिकारको सम्बन्धमा सङ्घीय संसदले आवश्यक कानुन बनाउनेछ भनी राज्यलाई कानुन बनाउन निर्देश गरेको छ । यसअनुरुप कानुन बनाउन नेपाल सरकारले सङ्घीय संसदमा विधेयक विधायनको प्रक्रियामा २०७५ मा नै प्रवेश गरे पनि राजनैतिक प्रियताका कारण यसले पूर्णता नपाई विधेयक फिर्ता भएको थियो । संविधानतः भूमि नीति र नियामक मापदण्ड सङ्घीय सरकारको, गुठी व्यवस्थापन प्रदेश सरकारको र गुठी सञ्चालन स्थानीय सरकारको हो । कानुनको अभावमा यसका प्रक्रिया र मापदण्डहरु स्थापित छैनन् ।

परिणामतः सिन्धुपाल्चोक, धादिङ, प्यूठान, दैलेख, जनकपुर, उपत्यका लगायतका स्थानहरुमा गुठी र किसानहरुको समस्या समाधानमा बाधा परेको छ । जग्गा प्राप्ति ऐन, २०३४ ले निजी क्षेत्रको लगानीलाई सम्बोधन गर्दैन । एकात्मक राज्य प्रणालीका समयमा सबै प्रकारका विकास निर्माण र लगानीमा राज्यको अहम् भूमिका थियो तर अहिले आर्थिक दर्शन उदारीकृत छ र राज्यप्रणाली सङ्घीय छ । जग्गा प्राप्ति गर्दा सामाजिक, आर्थिक, भूउपयोग, वातावरणीय पक्षबाट मूल्याङ्कन गर्नुपर्ने आवश्यकता छ । यस अवस्थामा जग्गा प्राप्ति, पुनस्र्थापना, पुनर्निर्माणलगायतका विषयमा तहगत सरकारको भूमिका निर्धारण गरी विकास संरचनाका लागि चाहिने जग्गाप्राप्तिको मोडालिटी निर्धारण गर्न जग्गा प्राप्ति ऐन, २०३४ लाई विस्थापन गरी नयाँ ऐन जारी गर्नुको विकल्प छैन ।

साथै शासकीय तहहरुको सहकार्य र अन्तर्सम्बन्धका लागि भाग २०, धारा २३२ र २३५ अनुरुप तहगत सरकारको भूमिका स्पष्ट पार्ने गरी कानुन खाँचो छ । जसले नीति, योजना, कार्यक्रम र सेवा व्यवस्थापनमा तीनै तहका सरकारलाई कार्यखाका दिन सकोस् । केही अघि जारी भएको सघ, प्रदेश तथा स्थानीय तह (अन्तर्सम्बन्ध र समन्वय) ऐन, २०७७ ले प्रशासकीय कुरा मात्र उल्लेख गर्छ, तहगत सरकारको भूमिका र जिम्मेवारी निर्धारण गर्दैन । यी पाँच क्षेत्रका कानुनहरुको निर्माण र प्रभावकारी कार्यान्वयनमा नै सङ्घीयताले प्रणालीगत आधार पाउँछ । यसर्थ यी कानुनहरु राज्यको पहिलो कार्यसूचीमा पर्नुपर्छ । संसदीय समितिले यस कार्यका लागि सरकारलाई निर्देशन दिनुपर्दछ ।